Oleh: ERNI HERAWATI (Agustus 2026)
Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyatakan bahwa bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Ketentuan tersebut merupakan dasar konstitusional bagi seluruh kebijakan negara dalam bidang pertanahan dan pengelolaan sumber daya alam. Melalui rumusan itu, konstitusi memberikan kewenangan kepada negara untuk mengatur pemanfaatan bumi, air, dan kekayaan alam, tetapi sekaligus menetapkan tujuan yang harus dicapai melalui kewenangan tersebut, yaitu sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Dengan demikian, penguasaan negara merupakan sarana untuk mewujudkan keadilan sosial, pemerataan pemanfaatan tanah, perlindungan lingkungan, dan kesejahteraan masyarakat.
Mandat konstitusional tersebut kemudian dijabarkan dalam Pasal 2 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang UUPA. Berdasarkan ketentuan tersebut, pada tingkatan tertinggi bumi, air, ruang angkasa, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat. Kedudukan negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat menunjukkan bahwa negara tidak bertindak sebagai pemilik privat atas seluruh tanah di Indonesia. Negara memperoleh kewenangan publik untuk : (1) mengatur peruntukan, penggunaan, persediaan, dan pemeliharaan tanah; (2) menentukan dan mengatur hubungan hukum antara orang dengan tanah; serta (3) menentukan dan mengatur hubungan hukum dan perbuatan hukum yang berkaitan dengan tanah. Oleh karena itu, Hak Menguasai dari Negara merupakan kewenangan publik dalam penyelenggaraan pertanahan, bukan hak milik negara dalam pengertian hukum benda.
Konsep domeinverklaring yang pernah berlaku pada masa pemerintahan kolonial Belanda. Dimana Pemerintahan Belanda saat itu menyatakan bahwa tanah yang tidak dapat dibuktikan sebagai hak milik seseorang menurut ukuran pembuktian yang diterapkan oleh pemerintah kolonial dianggap sebagai bagian dari domein atau milik negara. Negara kolonial ditempatkan sebagai pemilik tanah, sedangkan masyarakat yang menguasai tanah berdasarkan hukum adat sering kali hanya dipandang sebagai pihak yang menggunakan atau menggarap tanah. Akibatnya, masyarakat yang tidak dapat menunjukkan bukti tertulis kepemilikan tanah sesuai hukum Barat dapat digunakan sebagai dasar untuk menganggap tanah tersebut sebagai tanah negara.
Di sinilah letak perbedaan cara pandang prinsip antara domeinverklaring dan Hak Menguasai dari Negara. Dalam domeinverklaring, tanah yang tidak dapat dibuktikan sebagai milik seseorang dianggap sebagai milik negara. Sebaliknya, dalam Hak Menguasai dari Negara, negara tidak menyatakan dirinya sebagai pemilik seluruh tanah, tetapi bertindak sebagai pengatur dan pengelola hubungan pertanahan. Pada konsep kolonial, kepentingan penguasa menjadi titik berat. Pada konsep konstitusional Indonesia, kewenangan negara dibatasi oleh tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat sebagaimana ditentukan Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945.
Hak Menguasai dari Negara bersumber langsung dari Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945 dan dijabarkan melalui Pasal 2 UUPA. Hak tersebut menempatkan negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat yang menjalankan fungsi kebijakan, pengaturan, pengurusan, pengelolaan, dan pengawasan terhadap tanah. Sebaliknya, domeinverklaring menempatkan negara sebagai pemilik atas tanah yang kepemilikannya tidak dapat dibuktikan oleh masyarakat menurut sistem kolonial. Perbedaan mendasarnya terletak pada orientasi dan kedudukan negara: domeinverklaring berangkat dari klaim kepemilikan negara, sedangkan Hak Menguasai dari Negara berangkat dari kewajiban konstitusional untuk mengelola tanah bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Perbedaan ini mudah dipahami melalui contoh pengadaan tanah untuk pembangunan jalan tol, bendungan, jalur kereta api, sekolah, rumah sakit, atau fasilitas publik lainnya. Negara memang mempunyai kewenangan untuk merencanakan dan melaksanakan pembangunan bagi kepentingan umum. Namun, kewenangan tersebut tidak berarti negara dapat mengambil tanah masyarakat hanya dengan alasan bahwa seluruh tanah dikuasai oleh negara. Apabila tanah telah dilekati hak yang sah, negara harus menjalankan mekanisme pengadaan tanah, melakukan konsultasi atau musyawarah dengan pihak yang berhak, serta memberikan ganti kerugian yang layak dan adil. Penyelenggaraan pengadaan tanah saat ini antara lain dilaksanakan berdasarkan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 dan PP Nomor 19 Tahun 2021 sebagaimana diubah dengan PP Nomor 39 Tahun 2023. Keberadaan prosedur dan kewajiban pemberian ganti kerugian menunjukkan bahwa Hak Menguasai dari Negara bukan kekuasaan untuk mengambil tanah secara sepihak. Hak Menguasai dari Negara tidak menghapus hak perseorangan maupun hak masyarakat hukum adat.
Batas terhadap kekuasaan negara tersebut juga terlihat dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012. Melalui putusan tersebut, Mahkamah Konstitusi menegaskan bahwa hutan adat bukanlah hutan negara. Putusan ini penting karena menunjukkan bahwa penguasaan negara tidak boleh digunakan untuk menghilangkan keberadaan hak masyarakat hukum adat. Negara tetap mempunyai fungsi pengaturan dan pengawasan, tetapi harus membedakan wilayah yang benar-benar berada dalam penguasaan langsung negara dari wilayah yang secara hukum merupakan bagian dari hak masyarakat adat. Mahkamah juga menekankan pentingnya keterlibatan pemangku kepentingan dan menolak penetapan batas wilayah secara sepihak.
Hak Menguasai dari Negara juga dapat dipahami melalui penafsiran Mahkamah Konstitusi terhadap frasa “dikuasai oleh negara”. Mahkamah tidak memaknainya sebagai kepemilikan perdata oleh negara, melainkan sebagai serangkaian fungsi publik yang meliputi pembentukan kebijakan (beleid), pengurusan (bestuursdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad), dan pengawasan (toezichthoudensdaad). Artinya, negara dapat menetapkan kebijakan pertanahan, menerbitkan atau mencabut keputusan administrasi, membentuk peraturan, melakukan pengelolaan melalui badan atau lembaga negara, serta mengawasi penggunaan tanah. Seluruh fungsi tersebut harus tetap dikendalikan oleh tujuan konstitusional, yaitu kemakmuran rakyat, bukan semata-mata peningkatan penerimaan negara atau kemudahan investasi.
Contoh lainnya dapat dilihat pada pembentukan Badan Bank Tanah. Berdasarkan PP Nomor 64 Tahun 2021, Bank Tanah dibentuk untuk menjamin ketersediaan tanah bagi kepentingan umum, kepentingan sosial, pembangunan nasional, pemerataan ekonomi, konsolidasi tanah, dan reforma agraria. Keberadaan Bank Tanah merupakan salah satu bentuk pelaksanaan fungsi pengelolaan dalam kerangka Hak Menguasai dari Negara. Namun, Bank Tanah tidak boleh dimaknai sebagai lembaga yang bebas mengambil setiap tanah yang dibutuhkan. Perolehan, pengelolaan, dan pendistribusian tanah harus tetap mempunyai dasar hukum, memperhatikan hak yang telah ada, serta diarahkan pada tujuan keadilan dan kemakmuran rakyat. Apabila tanah lebih banyak dialokasikan untuk kepentingan komersial dan mengabaikan reforma agraria atau kebutuhan masyarakat, pelaksanaan tersebut dapat dikritik karena menjauh dari tujuan Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945.
Meskipun konstruksi normatifnya telah berbeda dari domeinverklaring, dalam praktik tetap terdapat risiko bahwa pelaksanaan Hak Menguasai dari Negara menyerupai paradigma kolonial. Hal tersebut dapat terjadi apabila negara menganggap tanah yang tidak bersertifikat sebagai tanah yang bebas dikuasai, mengabaikan sejarah penguasaan masyarakat, tidak mengakui bukti adat, menetapkan kawasan secara sepihak, atau lebih mengutamakan kepentingan investasi daripada keberlanjutan kehidupan masyarakat setempat. Dalam keadaan demikian, masalahnya bukan terletak pada konsep Hak Menguasai dari Negara, melainkan pada penyimpangan dalam implementasinya. Hak Menguasai dari Negara yang tidak disertai partisipasi, keterbukaan, pengakuan terhadap hak yang telah ada, dan pemberian pemulihan yang adil dapat secara faktual menghasilkan akibat yang mirip dengan domeinverklaring.
Oleh sebab itu, kalimat bahwa “tanah dikuasai oleh negara” tidak boleh dipahami sebagai “semua tanah adalah milik negara”. Makna yang tepat adalah bahwa negara menerima mandat konstitusional untuk memastikan tanah digunakan secara adil, teratur, produktif, berkelanjutan, serta tetap menghormati hak perseorangan dan hak masyarakat hukum adat. Di sinilah Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945 berfungsi tidak hanya sebagai sumber kewenangan negara, tetapi sekaligus sebagai dasar pembatas dan ukuran untuk menilai apakah kewenangan tersebut telah dijalankan demi kemakmuran rakyat. […]
