Oleh SHIDARTA (Maret 2026)

Bagi pembelajar hukum perdata, kriteria tentang badan hukum dapat ditemukan pengaturannya dalam Pasal 1653 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata. Pasal ini ada di bawah judul Buku III Bab IX, yaitu “Van zedelijke ligchamen [ejaan baru ditulis lichaam]”. Secara harfiah, judul itu bermakna “tentang badan-badan imaterial (badan-badan nonfisik)”. Pemaknaan ini karena badan-badan itu dipahami sebagai entitas nonjasmani yang berbeda secara ontologis dengan manusia sebagai subjek hukum natural. Entitas itu menjadi subjek hukum semata-mata karena dianalogikan dengan manusia yang natural tersebut.

Kata lichaam dalam  bahasa Belanda juga dapat diartikan sebagai moral. Namun, R. Subekti dan R. Tjirosoedibio dalam terjemahan KUH Perdata tidak menyinggung makna moral ini. Mereka menerjemahkan frasa dari judul itu dengan “Tentang Perkumpulan”. Pasal 1653 berbunyi sebagai berikut:

Selain dari perseroan sejati oleh undang-undang, diakui pula perhimpunan-perhimpunan orang sebagai perkumpulan-perkumpulan, baik perkumpulan-perkumpulan itu diadakan atau diakui sebagai demikian oleh kekuasaan umum, maupun perkumpulan-perkumpulan yang diterima sebagai diperbolehkan, atau telah didirikan untuk suatu maksud tertentu yang tidak bertentangan dengan undang-undang atau kesusilaan yang baik.

Pasal ini menunjuk pada tiga kategori perkumpulan, yaitu: (1) perkumpulan yang diadakan (didirikan) oleh kekuasaan umum; (2) perkumpulan yang tidak didirikan oleh kekuasaan umum, tetapi diakui keberadaannya oleh kekuasaan umum; dan (3) perkumpulan yang dibolehkan ada karena maksud pendiriannya tidak bertentangan dengan undang-undang dan kesusilaan. Apa yang dimaksud dengan “kekuasaan umum” ini adalah pemerintah/penguasa publik. Dengan demikian, Pasal 1653 sebenarnya membuka pintu bagi kita untuk mendiskusikan tentang badan hukum. Dilihat dari tiga pembedaan itu, kita dapat mengerucutkannya menjadi empat badan hukum, terbagi dalam badan hukum publik dan privat. Agar tidak membingungkan, saya sengaja memakai kata “entitas” untuk sementara menggantikan kata “perkumpulan” dalam memaknai Pasal 1653. Tiga kategori badan hukum itu adalah sebagai berikut:

  1. Badan hukum publik berupa entitas di lingkungan pemerintahan, seperti pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Ini contoh dari kategori pertama. Apa yang termasuk dalam unit-unit kerja negara di sektor publik, seperti Dewan Perwakilan Rakyat, kementerian, komisi-komisi negara, semuanya dapat digolongkan dalam perkumpulan yang diadakan (didirikan) oleh kekuasaan umum. Kendati merupakan badan hukum publik, mereka sesekali dapat juga menjadi subjek hukum perdata, dalam arti ada organ di badan hukum itu yang memiliki kecakapan bertindak secara hukum keperdataan, mengatasnamakan badan hukum publik tersebut. Sebagai contoh seorang pejabat menyewa ruang rapat di sebuah hotel.
  2. Badan hukum privat yang didirikan oleh pemerintah, baik di pusat maupun di daerah. Kita mengenal ada badan usaha milik negara (BUMN) dan badan usaha milik daerah (BUMD). Bentuk yang dominan digunakan adalah perseroan terbatas (disebut PT persero) dan beberapa di antaranya masih berupa perusahaan umum (perum). Menarik, bahwa sangat banyak PT persero yang muncul melalui proses transformasi dari perum, dan perum yang semula adalah perusahaan jawatan (perjan). Ketika berbentuk perjan dan perum, dapat dikatakan praktis sumber keuangan dari perusahaan-perusahaan itu berasal dari anggaran negara/daerah. Perusahaan-perusahaan itu memang sengaja didirikan oleh pemerintah dengan tujuan tertentu, baik bermotif mencari laba atau nirlaba.
  3. Badan hukum privat berupa entitas sosial-kemasyarakatan, adat, keagamaan, perekonomian, dan berbagai lapangan lainnya. Mereka adalah contoh badan hukum kategori kedua. Badan hukum privat ini kerap mengambil bentuk yayasan, perseroan terbatas, atau koperasi. Nama jenis “perkumpulan” sendiri pun dapat merupakan badan hukum, apabila  perkumpulan itu disahkan oleh Menteri Hukum. Organisasi kemasyarakatan (ormas) biasanya senang mengambil bentuk yayasan atau perkumpulan.
  4. Badan hukum privat berupa entitas lain-lain, sepanjang didirikan dengan maksud yang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan dan kesusilaan. Kategori lain-lain ini menampung entitas di luar kategori pertama dan kedua. Bentuk badan hukumnya sangat beragam. Sebagai contoh  adalah Perhimpunan Pemilik dan Penghuni Satuan Rumah Susun (PPPSRS). Ini adalah badan hukum yang didirikan oleh para pemilik unit satuan rumah susun, tetapi dapat beranggotakan para penghuni satuan rumah susun itu.

Sesuai dengan judul tulisan ini, kita akan memfokuskan perhatian pada kategori ketiga dan keempat. Kategori pertama dan kedua akan kita ulas kemudian.

Sebelum melangkah lebih jauh, timbul pertanyaan: mengapa vennootschap onder firma (VOF) atau biasa disingkat firma, demikian juga dengan commanditaire vennootschap (CV), dan maatschap (dalam bahasa Indonesia dikenal dengan “persekutuan perdata”) tidak dimasukkan dalam golongan badan hukum? Jawaban atas pertanyaan ini sekaligus mengajak kita untuk menyelami sisi filosofis dari badan hukum privat. Secara teoretis, bahkan filosofis, ketiga bentuk di atas memang tidak memenuhi kriteria sebagai badan hukum. Ada sejumlah alasan:

Pertama, setiap badan hukum mensyaratkan adanya subjek hukum (personifikasi) baru, di luar subjek hukum berupa orang-orang (sekutu) yang membentuknya. Pada firma, CV, dan persekutuan perdata, personifikasi baru ini tidak muncul. Firma, CV, dan persekutuan perdata tidak dapat tampil sebagai subjek yang memiliki hak dan/atau kewajibannya sendiri. Hubungan hukum yang timbul semata-mata berasal dari hubungan kontraktual di antara para pendirinya. Filsafat hukum mengidentifikasi ciri pertama dari badan hukum tersebut—meminjam istilah kaum Kelsenian—merupakan suatu imputasi normatif. Istilah ini digunakan apabila kita tidak sedang berbicara tentang sesuatu yang faktual (nyata), melainkan tentang cara norma hukum “melekatkan” (to impute) hak dan kewajiban kepada suatu subjek tertentu yang sebenarnya abstrak. Dalam hal ini hak dan kewajiban dilekatkan di organ badan hukum tersebut. Faktor ketiadaan imputasi normatif inilah yang membuat perbuatan firma, CV, dan persekutuan perdata itu dipandang sepenuhnya sebagai tindakan individu-individu dari sekutu-sekutunya. Perbuatan tersebut tidak dikonstruksikan sebagai tindakan entitas perusahaan.

Kedua, setiap badan hukum mensyaratkan adanya harta kekayaan yang dipisahkan dari kekayaan pribadi para pendirinya (pemisahan ini kerap disebut sebagai “legal patrimony separation” atau “tirai badan hukum”). Firma, CV, dan persekutuan perdata tidak memiliki harta kekayaan terpisah karena kekayaan perusahaan pada dasarnya adalah kekayaan bersama para sekutu.

Ketiga, setiap badan hukum menetapkan batas-batas tanggung jawab dari para pendiri atau investor yang menyetorkan modalnya untuk suatu perusahaan. Pada perusahaan berbadan hukum tertentu, besaran modal itu ditentukan oleh nilai saham yang dimiliki. Semakin besar nilai saham, semakin besar tanggung jawab yang dibebankan. Namun, karena ada tirai badan hukum, sebagaimana dijelaskan pada ciri kedua di atas, tanggung jawab itu tetap saja terbatas. Firma, CV, dan persekutuan perdata, sekali lagi, tidak memiliki batas-batas ini. Kreditur dapat menagih langsung kepada sekutu-sekutu dari firma, CV, dan persekutuan perdata tersebut dan mereka semua bertanggung jawab kepada pihak ketiga sampai pada harta pribadi mereka.

Keempat, setiap badan hukum membutuhkan pengesahan formal-prosedural tertentu yang diberikan oleh otoritas pemerintahan, dalam hal ini oleh Kementerian Hukum. Ciri keempat ini menunjukkan sentuhan formalitas terhadap badan hukum, sehingga pengaturan dari badan hukum tidak lagi sebatas yang tercantum dalam perjanjian di lapangan hukum keperdataan, melainkan terikat pula pada undang-undang tersendiri. Itulah sebabnya, di Indonesia terdapat Undang-Undang tentang Perseroan Terbatas, Undang-Undang tentang Yayasan, dan Undang-Undang tentang Perkoperasian, dan Staatsblad (tahun 1870 Nomor 64) tentang Perkumpulan-Perkumpulan Berbadan Hukum jo Undang-Undang tentang Organisasi Kemasyarakatan (ditindaklanjuti secara teknis melalui peraturan menteri), tetapi tidak ada undang-undang yang khusus mengenai firma, CV, dan persekutuan perdata, kecuali masih mengacu pada KUH Perdata dan Dagang.

Badan Hukum di Wilayah “Abu-Abu”

Di atas kita telah menyinggung sekilas tentang BUMN dan BUMD sebagai badan hukum privat yang didirikan oleh pemerintah. Status sebagai badan hukum privat ini kerap juga dipertanyakan. Oleh karena mereka didirikan melalui peraturan perundang-undangan, apakah mereka lalu dapat dikelompokkan sebagai badan hukum publik? Kita akan membahas BUMN/BUMD ini dalam uraian di bawah. Contoh lain yang juga akan kita bahas adalah partai-partai politik. Apakah organisasi kemasyarakatan berupa partai politik (parpol) itu badan hukum publik atau privat? Contoh ketiga adalah perguruan tinggi negeri badan hukium (PTN-BH), apakah juga badan hukum publik atau privat?

Mari kita mulai dari BUMN dan BUMD! Keduanya diatur dalam dua undang-undang yang terpisah, yaitu Undang-Undang tentang Badan Usaha Milik Negara dan Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah. Menurut dua undang-undang itu bentuk perusahaan untuk BUMN adalah PT persero dan perusahaan umum (perum); sedangkan BUMD adalah perseroda dan perumda. Suatu PT persero atau perseroda akan termasuk dalam kategori BUMN/BUMD apabila seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara/daerah melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara/daerah yang dipisahkan. Dengan demikian, negara/daerah harus memiliki sekurang-kurangnya 51% saham agar dapat menjadi pemegang saham mayoritas pengendali (controlling interest) dalam hukum perseroan. JIka kurang dari 51%, maka perusahaan itu bukan lagi BUMN/BUMD. Sementara itu untuk perum atau perumda, kepemilikan modalnya harus 100%. Jika kepemilikan modalnya tidak lagi penuh, maka status perusahaan itu tidak lagi dapat disebut perum/permuda. Dengan sendirinya berarti bukan BUMN/BUMD lagi. Dari sini terlihat bahwa BUMN dan BUMD lebih cenderung diposisikan sebagai badan hukum privat.

Mari kita telaah sekarang partai politik! Jika kita mengacu pada Undang-Undang tentang Partai Politik, partai politik adalah sebuah bentuk badan hukum tersendiri. Ia bukan yayasan atau perkumpulan. Partai politik menjadi badan hukum setelah didaftarkan dan disahkan oleh Kementerian Hukum. Jika dilihat dari fungsinya, partai politik menjalankan aktivitas di area publik, tetapi hal ini tidak serta-merta menjadikan partai politik itu sebagai badan hukum publik. Dalam hukum administrasi, sesuatu organisasi dapat mengklaim sebagai badan hukum publik jika ia memang sengaja dibentuk dalam rangka menjalankan fungsi pemerintahan dan memiliki kewenangan dalam rezim hukum administrasi guna menerbitkan peraturan dan/atau keputusan administrasi (regeling atau beschikking). Partai politik tidak lahir (setidaknya pasca-Orde Baru) karena dibentuk oleh pemerintah, melainkan pertama-tama terbentuk atas aspirasi warga masyarakat. Pada dirinya juga tidak terdapat kewenangan membuat kewenangan regulatif dan administratif yang mengikat publik. Partai politik memang bersentuhan dengan tugas pemerintahan, tetapi ia tidak secara langsung menjalankan fungsi pemerintahan tersebut. Partai politik lebih tepat dilihat sebagai organisasi kemasyarakatan yang melakukan tugas antara lain dalam rangka pendidikan politik dan penyerap aspirasi masuyarakat dalam sistem perpolitikan di Indonesia. Oleh karena karakteristik menurut hukum administrasi itu tidak dimiliki, maka partai politik tidak bisa digolongkan sebagai badan hukum publik. Untuk itu, badan hukum ini layak digolongkan sebagai badan hukum privat.

Bagaimana dengan PTN-BH? Sejumlah perguruan tinggi negeri seperti Universitas Indonesia, Universitas Gadjah Mada, dan Universitas Diponegoro berstatus sebagai PTN-BH. Universitas-universitas ini menyelenggarakan fungsi publik, yang jika dirujuk ke Pembukaan UUD, adalah dalam rangka mencerdaskan kehidupan bangsa. Mandat konstitusi seperti inipun sesungguhnya ikut dijalankan oleh perguruan tinggi swasta, sehingga sebaiknya tidak layak dipakai sebagai indikator. Perlu dicatat bahwa rektor perguruan tinggi swasta juga berwenang menerbitkan keputusan meluluskan dan memberikan ijazah kepada peserta didik. Ijazah itu adalah dokumen negara. Keputusan rektor perguruan tinggi swasta pun dapat digugat ke pengadilan tata usaha negara, yang menandakan dalam kondisi tertentu ia adalah pejabat tata usaha negara. Dengan demikian, perlu ada ciri lain untuk memperlihatkan karakteristik yang khas dari PTN-BH, sehingga layak dibedakan dengan BUMN/BUMD dan partai politik sebagaimana dijelaskan di atas. Beberapa ciri berikut yang melekat pada PTN-BH, yaitu:

  1. ia dibentuk oleh norma hukum publik. Jadi, organisasi itu didirikan oleh negara/pemerintah, bukan melalui inisiatif warga melalui perjanjian di lapangan hukum keperdataan; apabila di kemudian hari ada perguruan tinggi swasta yang dinegerikan, maka prosesnya membutuhkan tindakan normatif negara dengan menerbitkan peraturan/keputusan;

  2. ia mengelola keuangan negara, dengan ditandai antara lain organisasi itu mendapatkan kekayaan awal dari anggaran pendapatan dan belanja negara/daerah, baik melalui penganggaran oleh pemerintah pusat maupun daerah;

  3. ia diawasi lembaga negara terkait, misalnya pengurusnya dapat dipanggil oleh Dewan Perwakilan Rakyat atau Dewan Perwakilan Rakyat Daerah; dan

  4. ia tunduk pada prinsip good governance penuh, sehingga sebagai konsekuensinya, akuntabilitasnya dapat diaudit, misalnya oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dan/atau Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP).

Dari empat ciri di atas, hanya ciri pertama yang mungkin masih dapat dipertahankan untuk mengatakan PTN-BH adalah badan hukum publik. Ciri-ciri lain tidak secara spesifik dapat digunakan sebagai indikator pembeda karena banyak entitas privat juga menerima dana APBN/APBD, mengelola hibah negara, bahkan diaudit oleh BPK. Sebagai contoh dewasa ini banyak rumah sakit swasta menjadi mitra BPJS dan lembaga pendidikan swasta menjadi penerima dana BOS. Apabila ada persoalan, DPR dan/atau DPRD dapat memanggil mereka untuk didengar keterangannya.

Satu-satunya pegangan kita untuk menyatakan PTN-BH sebagai badan hukum publik adalah dengan melihat tafsir yudikatif dengan mencermati putusan Mahkamah Konstitusi. Melalui putusan MK terkait uji materi Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2012 (Perkara 103/PUU-X/2012), MK menjelaskan bahwa PTN-BH adalah badan hukum publik karena selain kekayaannya terpisah dan otonomi, ia melaksanakan tugas dan tanggung jawab negara dalam penyelenggaraan pendidikan, tepatnya sebagai agen negara yang berada di bawah kontrol negara. Kontrol tersebut misalnya terkait pengesahan statuta, pemilihan rektor, dan standar biaya pendidikan. Di luar itu, PTN-BH lebih cenderung menjadi badan hukum privat, atau mungkin sebagai suatu hybrid public entity.

Kontrol Negara sebagai Kata Kunci

Saya ingin mengaksentuasi ciri pertama yang saya sebutkan di atas. Untuk itu, kita perlu mendudukkan negara sebagai pemilik dua kewenangan, yakni kewenangan imperium dan dominium. Dalam konteks pembahasan kita tentang badan hukum ini, kewenangan imperium dan dominium ini menunjukkan dua variabel penting. Kewenangan imperium adalah kapasitas negara untuk memerintah (public authority), seperti membuat regulasi, memberi izin, menetapkan keputusan administratif (beschikking), memaksa, dan menjatuhkan sanksi. Di sini kita berbicara tentang kewenangan publik. Di sisi lain juga terdapat kewenangan dominium, yaitu kapasitas negara sebagai pemilik (owner), yang menanamkan modal, memegang saham, menghadiri RUPS, menunjuk pegurus, dan seterusnya. Di sini kita berbicara tentang hak kebendaan.

 Jika negara hanya menjadi pemilik semata (berhenti pada faktor dominium), entitasnya tetap badan hukum privat.  Jika negara menempatkan entitas itu kemudian sebagai pelaksana fungsi pemerintahan (sudah masuk faktor imperium), entitas itu cenderung menjadi badan hukum publik. Di sinilah Putusan MK tentang “kontrol negara” menjadi relevan, bahwa kontrol negara itu bukan kontrol sebagai shareholder, melainkan kontrol sebagai pemegang kewenangan publik.

Konklusi

Pada bagian akhir dari tulisan ini, saya ingin mengajak kita semua merenungkan beberapa tawaran proposisi mengenai klarifikasi konseptual badan hukum.

  1. Pasal 1653 KUH Perdata sebagai Pintu Masuk Diskusi Konseptual. Pasal 1653 KUH Perdata tidak hanya bersifat deskriptif, melainkan membuka ruang konseptual untuk mengembangkan tipologi badan hukum berdasarkan relasi antara negara, norma, dan entitas kolektif.
  2. Ontologi Personifikasi sebagai Karakter Filosofis. Badan hukum baru dapat lahir ketika norma hukum melakukan imputasi (pelekatan) terhadap suatu entitas abstrak sebagai subjek hukum baru, yang terpisah dari orang-orang yang membentuknya. Tanpa imputasi normatif ini, tidak terjadi personifikasi, dan karena itu tidak terbentuk badan hukum. Saya kira ini adalah ciri penentu paling filosofis untuk menandai kelahiran suatu badan hukum. 
  3. Pemisahan Kekayaan sebagai Syarat Struktural. Pemisahan (legal patrimony separation) demikian merupakan syarat struktural yang membedakan badan hukum dari perkumpulan biasa yang berbasis kontraktual.  Tanpa pemisahan tersebut, tidak terdapat “tirai badan hukum” yang mampu menopang kemandirian entitas. Tentu saja, ada situasi-situssi tertentu yang memungkinkan terjadinya piercing the corporate veil. 
  4. Pembatasan Tanggung Jawab sebagai Konsekuensi Personifikasi. Batas tanggung jawab pendiri atau pemodal bukanlah ciri tambahan, melainkan konsekuensi logis dari adanya subjek hukum baru. Apabila tanggung jawab masih tetap melekat sepenuhnya pada individu, maka konstruksi tentang adanya badan hukum baru, tidak pernah benar-benar terbentuk. Tentu saja, kita dapat menerima bahwa dalam situasi-situasi yang sangat spesifik, pembatasan tanggung jawab ini dapat ditembus (piercing the corporate veil).
  5. Negara sebagai Pemberi Legitimasi Formal Eksternal. Setiap badan hukum mensyaratkan pengesahan formal oleh otoritas negara, yang menempatkannya tidak lagi semata-mata dalam rezim kontraktual privat, melainkan dalam kerangka hukum publik yang memberikan legitimasi keberadaannya. Pengesahan ke kementerian terkait adalah prosedur yang memperlihatkan pern otoritas negara itu.
  6. Distingsi Imperium dan Dominium sebagai Uji Klasifikasi. Pembedaan antara badan hukum publik dan privat tidak dapat didasarkan semata-mata pada asal-usul pendirian atau kepemilikan modal negara. Variabel penentunya adalah apakah negara bertindak dalam kapasitas dominium (sebagai pemilik) atau dalam kapasitas imperium (sebagai pemegang kewenangan publik).
  7. Kontrol Negara sebagai Indikator Substansial. Adanya kontrol negara baru relevan untuk mengklasifikasikan suatu entitas sebagai badan hukum publik apabila kontrol tersebut merupakan manifestasi kewenangan imperium, bukan sekadar kontrol korporatif sebagai dominium.
  8. Entitas Hibrida sebagai Keniscayaan Sistem Korporasi Modern. Dalam praktik ketatanegaraan modern, dimungkinkan hadirnya entitas hibrida yang secara struktural memenuhi ciri badan hukum privat, tetapi secara fungsional menjalankan mandat publik di bawah kontrol imperium negara. (***)