Oleh BRIGITA PURNAWATI MANOHARA (September 2026)
Sektor Minyak dan Gas (Migas) di Indonesia kembali riuh pasca kesepakatan antara pemerintah dan DPR untuk membentuk Badan Usaha Khusus (BUK) Migas pada medio September (Anggrainy, 2026). Kesepakatan ini menjadi pemantik keberlanjutan pembahasan Rancangan Undang-Undang Migas (RUU Migas) yang mangkrak selama lebih dari satu dekade. Pembentukan BUK dalam draft RUU Migas merupakan solusi penguatan peran pengusahaan migas yang selama ini dilakukan oleh Satuan Kerja Khusus Pelaksana Kegiatan Usaha Hulu Migas (SKK Migas) (Yanwardhana, 2026). Dalam draft RUU Migas yang beredar disampaikan bahwa pemerintah pusat mendelegasikan pengusahaan kegiatan usaha hulu migas kepada BUK Migas menggantikan SKK Migas, tetapi ia memiliki tugas pokok dan fungsi (tupoksi) dalam pengelolaan dan pengendalian kegiatan usaha hulu migas mulai dari penawaran, pengelolaan wilayah kerja (WK), pemilihan kontraktor hingga pengelolaan penerimaan, aset, dan bagi hasil migas (Kumparan, 2026). Dengan demikian, BUK Migas tidak hanya bertugas melakukan pengawasan, dan pengelolaan tetapi juga pemegang kuasa usaha pertambangan migas yang bertanggung jawab langsung kepada Presiden (Candra, 2026).
Rencana pembentukan Lembaga pengelola sektor hulu migas sesungguhnya sudah menjadi pembahasan sejak Mahkamah Konstitusi (MK) mengeluarkan Putusan Nomor 36/PUU-X/2012 yang dengan tegas membubarkan Badan Pengelola Migas (BP Migas). Pasca-putusan tersebut, pemerintah membentuk SKK Migas yang bersifat ad hoc guna mencegah adanya kekosongan dalam pengelolaan kegiatan hulu migas. Namun demikian, status ad hoc yang melekat pada SKK Migas dinilai belum memberikan kepastian hukum mutlak. Oleh karenanya, Lembaga pengelola hulu migas menjadi isu kuat pada pembahasan RUU Migas agar bisnis migas yang bersifat high risk, high cost, dan high tech memiliki kepastian hukum tetap.
Dalam kaitannya dengan penguasaan negara, Pasal 33 ayat (3) diamanatkan agar negara melakukan pemanfaatan sumber daya yang ada untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat dengan tetap memperhatikan ayat (4) yakni kegiatan ekonomi berdasarkan prinsip demokrasi ekonomi dengan cara berwawasan lingkungan, berkelanjutan, dan memperhatikan prinsip kemandirian agar tiap warga negara memiliki kesempatan sama. Pasal 33 UUD NRI tahun 1945 sebagai landasan filosofis bagi produk hukum yang berkaitan dengan perekonomian mengalami perkembangan penafsiran terutama mengenai penguasaan negara. Mahkamah Konstitusi dalam usaha penemuan hukum telah melakukan pemaknaan terhadap pasal ini dengan memperhatikan perubahan nasional dan global. Beberapa Putusan Mahkamah Konstitusi yang menafsirkan dan memaknai Pasal 33 UUD NRI tahun 1945, yakni Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 001-021-022/PUU-I/2003 dalam pengujian UU No. 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 002/PUU-I/2003 dalam pengujian UU No. 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 3/PUU-VIII/2010 dalam pengujian UU No. 27 Tahun 2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil, serta Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 36/PUU-X/2012 dalam pengujian UU No. 22 tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi. Melalui Putusan Nomor 001-021-022/PUU-I/2003 dalam pengujian UU No. 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan, MK menegaskan kembali tentang kewenangan negara sebagai pemegang hak penguasaannya:
“…Misi yang terkandung dalam penguasaan negara tersebut dimaksudkan bahwa negara harus menjadikan penguasaan terhadap cabang produksi yang dikuasainya itu untuk memenuhi tiga hal yang menjadi kepentingan masyarakat, yaitu: (1) ketersediaan yang cukup, (2) distribusi yang merata, dan (3) terjangkaunya harga bagi orang banyak…”.
Lebih lanjut Mahkamah Konstitusi menyatakan:
“… UUD 1945 sebagai sebuah sistem sebagaimana dimaksud, maka penguasaan oleh negara dalam Pasal 33 UUD 1945 memiliki pengertian yang lebih tinggi atau lebih luas daripada pemilikan dalam konsepsi hukum perdata. Konsepsi penguasaan oleh negara merupakan konsepsi hukum publik yang berkaitan dengan prinsip kedaulatan rakyat yang dianut dalam UUD 1945, baik di bidang politik (demokrasi politik) maupun ekonomi (demokrasi ekonomi)…”.
Penguasaan negara terhadap bumi, air dan kekayaan alam tidak dapat dilepaskan dengan kewajiban negara dalam mewujudkan tujuan berbangsa sesuai Pembukaan UUD 1945 serta tercapainya “sebesar-besar kemakmuran rakyat”. Hal ini termaktub dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 3/PUU-VIII/2010 dalam pengujian UU No. 27 Tahun 2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil, yakni:
“… Rakyat secara kolektif itu, dikonstruksikan oleh UUD 1945 memberikan mandate kepada negara untuk mengadakan kebijakan (beleid), melakukan pengaturan (regelendaad), melakukan pengurusan (bestuursdaad), melakukan pengelolaan (beheersdaad), dan melakukan pengawasan (toezichthoudensdaad) untuk tujuan sebesar-besar kemakmuran rakyat. Fungsi kepengurusan oleh negara dilakukan oleh pemerintah dengan kewenangannya untuk menerbitkan dan mencabut fasilitas perijinan, lisensi dan konsesi. Fungsi pengaturan oleh negara dilakukan melalui kewenangan legislasi oleh DPR bersama dengan pemerintah dan regulasi oleh pemerintah (eksekutif). Fungsi pengelolaan dilakukan melalui mekanisme pemilikan saham dan/atau melalui keterlibatan langsung badan usaha milik negara, termasuk di dalamnya badan usaha milik daerah atau badan hukum milik negara/daerah sebagai instrument kelembagaan di mana pemerintah mendayagunakan kekuasaannya atas sumber-sumber kekayaan itu untuk digunakan sebesar-besar kemakmuran rakyat. Demikian pula fungsi pengawasan oleh negara dilakukan oleh negara c.q. pemerintah dalam rangka mengawasi dan mengendalikan agar pelaksanaan penguasaan oleh negara atas kekayaan alam atas bumi, air, dan kekayaan alam benar-benar digunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat;”
Berdasarkan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 3/PUU-VIII/2010 kelima bentuk penguasaan negara ditempatkan pada posisi sama, sehingga apabila salah satu di antaranya tidak terpenuhi maka penguasaan negara dimaknai tidak mencapai tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat sesuai Pasal 33 UUD NRI 1945. Oleh karenanya melalui Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 36/PUU-X/2012 dalam pengujian UU No. 22 tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi, Mahkamah menyampaikan:
“…bahwa dalam rangka mencapai tujuan sebesar-besar kemakmuran rakyat kelima peranan negara/pemerintah dalam pengertian penguasaan negara sebagaimana telah diuraikan di atas, jika tidak dimaknai sebagai satu kesatuan Tindakan, harus dimaknai secara bertingkat berdasarkan efektivitasnya untuk mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat. Menurut Mahkamah, bentuk penguasaan negara peringkat pertama dan yang paling penting adalah negara melakukan pengelolaan secara langsung atas sumber daya alam, dalam hal ini migas, sehingga negara mendapatkan keuntungan yang lebih besar dari pengelolaan sumber daya alam. Penguasaan negara peringkat kedua adalah negara membuat kebijakan dan pengurusan, dan fungsi negara dalam peringkat ketiga adalah fungsi pengaturan dan pengawasan…”.
Pengelolaan langsung oleh negara (organ negara) melalui Badan Usaha Milik Negara menjadi pilihan yang disampaikan oleh Mahkamah melalui Putusannya sebagai berikut:
“…menurut Mahkamah, hubungan antara negara dan sumber daya alam Migas sepanjang dikonstruksi dalam bentuk KKS antara BP Migas selaku Badan Hukum Milik Negara sebagai pihak pemerintah atau yang mewakili Pemerintah dengan Bdan Usaha atau Bentuk Usaha tetap sebagaimana diatur dalam Undang-Undang a quo adalah bertentangan dengan prinsip penguasaan negara yang dimaksud oleh konstitusi. Untuk menghindari hubungan yang demikian negara dapat membentuk atau menunjuk BUMN yang diberikan konsesi untuk mengelola Migas di Wilayah hukum Pertambangan Indonensia atau wilayah kerja, sehingga BUMN tersebut yang melakukan KKS dengan Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap, sehingga hubungannya tidak lagi antara negara dengan Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap, tetapi antara Badan Usaha dengan Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap…”.
Namun demikian dalam usaha pengusahaan kekayaan alam untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat tetap harus memperhatikan hak yang telah ada. Pernyataan ini tertuang dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 3/PUU-VIII/2010, yakni:
“…, penguasaan oleh negara atas bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya harus juga memperhatikan hak-hak yang telah ada, baik hak individu maupun hak kolektif yang dimiliki masyarakat hukum adat (hak ulayat), hak masyarakat adat serta hak-hak konstitusional lainnya yang dimiliki oleh masyarakat dan dijamin oleh konstitusi, misalnya hak akses untuk melintas, hak atas lingkungan yang sehat dan lain-lain;”.
Selanjutnya, dalam rangka melakukan penilaian terhadap pemberian hak pengelolaan berkaitan dengan tujuan sebesar-besar kemakmuran rakyat, maka Mahkamah menetapkan 4 (empat) tolok ukur, yakni: (1) kemanfaatan sumber daya alam bagi rakyat; (2) tingkat pemerataan manfaat sumber daya alam bagi rakyat; (3) tingkat partisipasi rakyat dalam menentukan manfaat sumber daya alam; dan (4) penghormatan terhadap hak rakyat secara turun temurun dalam memanfaatkan sumber daya alam.Dengan demikian, Pasal 33 UUD NRI tahun 1945 sebagai konstitusi ekonomi dijadikan acuan dalam penyusunan aturan berkaitan dengan kegiatan perekonomian di Indonesia. Berkaitan dengan penguasaan negara ini, Tri Hayati menjelaskannya sebagai berikut:
- Hak Penguasaan negara yang dinyatakan dalam pasal 33 UUD 1945 memposisikan negara sebagai pengatur dan penjamin kesejahteraan rakyat;
- Hak penguasaan negara dalam pasal 33 UUD 1945 membenarkan negara untuk mengusahakan sumber daya alam yang berkaitan dengan public utilities dan public service.
Negara diberi mandat untuk mengadakan kebijakan (beleid) dan tindakan pengaturan (regelendaad), pengurusan (bestuursdaad), pengelolaan (beheersdaad), dan melakukan pengawasan (toezichthoundendaad) untuk tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Untuk memenuhi tiga hal yang menjadi kepentingan masyarakat, yaitu: (1) ketersediaan yang cukup, (2) distribusi yang merata, dan (3) terjangkaunya harga bagi orang banyak.
Dalam pengelolaan hulu migas di Indonesia terdapat sejumlah institusi yang terlibat secara aktif, yakni pemerintah (Kementrian ESDM), SKK Migas, Pertamina dan kontraktor swasta sebagai entitas bisnis. Hubungan dari ketiga institusi tersebut dikenal dengan skema ‘tiga kaki’ yang masing-masing fungsi, tugas serta kewenangannya dipisahkan. Perdebatan yang belum juga terselesaikan berkaitan dengan skema apa yang paling cocok dan bagaimana pembagian fungsi, tugas serta kewenangan antar institusi. Saat ini Kementrian ESDM sebagai perwakilan pemerintah telah menjalankan fungsi pembuat kebijakan (beleid) dan pengurusan (bestuursdaad). Sementara untuk fungsi pengaturan (regelendaad), fungsi pengelolaan (behersaad) dan pengawasan (toezichthoudensdaad) diserahkan kepada SKK Migas yang merupakan Lembaga sementara pengganti BP Migas. Pertamina sebagai National Oil Company (NOC) Bersama dengan kontraktor swasta melaksanakan fungsinya sebagai entitas bisnis. Selama ini skema yang digunakan dalam pengelolaan migas nasional adalah sebagai berikut:
Skema “tiga kaki” yang diterapkan di Indonesia (Lubiantara, 2012)
Skema ini cukup baik diterapkan di Indonesia, tetapi karena BP Migas dibubarkan karena dianggap mendegradasi makna pengusahaan negara maka dibutuhkan bentuk Lembaga baru yang sesuai dengan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 36/PUU-X/2012. Apabila merujuk pada Putusan tersebut disampaikan bahwa :
“Mahkamah juga berpendapat bahwa hubungan antara BP migas yang menjadi perwakilan negara dalam menandatangani kontrak dengan Badan Usaha atau Badan Usaha Tetap justru mendegradasi makna penguasaan sumber daya alam migas sehingga menurut Mahkamah pengelolaan langsung oleh negara atau oleh Badan Usaha merupakan kondisi pengelolaan yang dikehendaki oleh PAsal 33 UUD NRI 1945.”
Merujuk dari pendapat Mahkamah maka yang bentuk yang ideal dalam pengelolaan migas adalah berupa Badan Usaha. Namun demikian apabila Badan Usaha yang dimaksud adalah Badan Usaha Milik Negara maka entitas ini turut bertanggungjawab pada Kementrian ESDM dan menginduk pada Kementrian BUMN. Semakin banyak Lembaga yang terlibat memiliki kewenangan untuk mengintervensi Badan Usaha tersebut maka harapan untuk dapat membentuk sebuah institusi yang ‘ringkas birokrasi’ semakin sulit diwujudkan (Manohara, 2022).
Brigita Manohara dalam disertasi “Pengelolaan Hulu Migas di Indonesia: Kajian Regulasi dan Institusi Berdasarkan Pasal 33 UUD NRI 1945″ menyinggung tentang pembentukan Badan Khusus Migas (BKM) yang berkoordinasi dengan Kementrian ESDM dan bertanggungjawab langsung kepada Presiden seperti konsep BUK Migas (Godang, 2022). Badan Khusus Migas “memiliki jalur sendiri” kepada Presiden, sehingga dengan kata lain, skema pembagian kewenangan pada lembaga pengelola hulu migas menggunakan skema “dua kaki” yang memberikan kewenangan lebih besar kepada BKM dalam kegiatan pengelolaan hulu migas karena BKM melakukan kegiatan pengelolaan dan pengaturan dengan tetap berkoordinasi pada Kementrian ESDM dan DPR RI. Apabila didefinisikan maka BKM adalah suatu badan yang dibentuk untuk melakukan pengaturan, pengelolaan, pengawasan, dan kegiatan usaha hulu migas.
Dengan demikian, BUK yang telah disepakati oleh pemerintah dan DPR dapat menjalankan amar Putusan Mahkamah Konstitusi agar hak pengusahaan migas dapat dilakukan sepenuhnya oleh negara dengan skema koordinasi lebih ringkas sehingga pengelolaan hulu migas dapat memberikan kesejahteraan sebesar-besarnya bagi rakyat. Kita nantikan saja kelanjutan pembahasan RUU Migas yang memuat tentang BUK. Semoga saja pembahasannya tidak kembali ‘hilang’ di DPR sehingga dimungkinkan mempengaruhi kepastian bisnis hulu migas. (***)
Referensi
Anggrainy, F. C. (2026, September 18). Seperti Usulan DPR, Pemerintah Sepakati ada BUK Migas di Bawah Presiden. Retrieved from detik.com: https://news.detik.com/berita/d-8667812/seperti-usulan-dpr-pemerintah-sepakati-ada-buk-migas-di-bawah-presiden
Candra. (2026, September 18). BUK MIgas Disiapkan Gantikan SKK Migas. Retrieved from listrikindonesia.com: https://listrikindonesia.com/detail/21211/buk-migas-disiapkan-gantikan-skk-migas
Godang. (2022, Juli 5). Doktor Hukum Brigita Manohara Usulkan Badan Khusus Migas, Kementerian BUMN Bagian dari DEN. Retrieved from ruangenergi.com: https://www.ruangenergi.com/doktor-hukum-brigita-manohara-usulkan-badan-khusus-migas-kementerian-bumn-bagian-dari-den/
Kumparan, T. E. (2026, Agustus 23). RUU Migas Kembali Digodok, BUK Migas Harus Terbentuk 1 Tahun Setelah Sah. Retrieved from kumparan.com: https://kumparan.com/kumparanbisnis/ruu-migas-kembali-digodok-buk-migas-harus-terbentuk-1-tahun-setelah-sah-282JGSV0Fyt/full
Lubiantara, B. (2012). Ekonomi Migas Tinjauan Aspek Komersial Kontrak Migas. Jakarta: Gramedia.
Manohara, B. P. (2022). Pengelolaan Hulu Migas di Indonesia: Kajian Regulasi dan Institusi Berdasarkan Pasal 33 UU NRI 1945. Depok: Universitas Indonesia.
Yanwardhana, E. (2026, September 17). Fix! BUK Pengganti SKK Migas Dipastikan Langsung di Bawah Presiden. Retrieved from cnbcindonesia.com: https://www.cnbcindonesia.com/news/20260917191950-4-768845/fix-buk-pengganti-skk-migas-dipastikan-langsung-di-bawah-presiden
