Catatan ini dipersiapkan sebagai pokok-pokok pikiran yang dibawakan oleh penulis di dalam Rapat Dengar Pendapat Umum Komisi VI DPR, pada tanggal 2 Februari 2026, bertempat di Gedung Nusantara I Lt. 1, Kompleks DPR-RI Senayan, Jakarta.

PENDAHULUAN

Keberlakuan Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Pesaingan Usaha Tidak Sehat telah mencapai seperempat abad. Terlepas dari segala kelemahannya, undang-undang ini telah mewarnai secara signifikan dinamika penegakan hukum bisnis di Tanah Air, yang membuat undang-undang ini telah mengalami perubahan dan pengujian (di Mahkamah Kosntitusi), yakni perubahan melalui Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja, yang kemudian dicabut dan perubahan tersebut dirumuskan ulang dengan Undang-Undang Nomor  6 Tahun 2023. Draf Perubahan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 kali ini merupakan draf untuk perubahan ketiga. Berdasarkan informasi terakhir, draf RUU Perubahan Ketiga UU No. 5 Tahun 1999 tersebut telah masuk dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) Tahun 2025-2029.

Jika seluruh usulan perubahan ketiga ini diterima, maka UU No. 5 Tahun 1999 telah mengalami perubahan substansi sangat signifikan. Sekitar sepertiga dari jumlah pasal yang ada pada versi awal undang-undang ini sudah mengalami pencabutan dan perubahan redaksional, belum lagi pasal-pasal sisipan yang cukup banyak jumlahnya, termasuk pasal-pasal yang mengalami pertukaran tempat. Oleh sebab itu, patut dipertanyakan mengapa mekanisme yang dipilih, masih berupa perubahan, bukan pergantian menjadi undang-undang baru?

Catatan berikut ini disajikan dalam tiga bagian. Bagian pertama berupa catatan singkat tentang naskah akademik. Bagian kedua, catatan yang memuat tinjauan sekilas tentang substansi dari draf RUU tersebut. Bagian ketiga, ditujukan pada isu yang secara selektif dipandang penting untuk mendapatkan perhatian, yakni tentang kelembagaan Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU).

BAGIAN PERTAMA

Naskah akademik yang diajukan memang telah memotret problematika yang selama ini dibicarakan oleh para akademisi dan praktisi dalam hukum persaingan usaha. Ada beberapa pesan penting di dalam naskah ini yang ingin diberikan catatan.

Pesan pertama, berkenaan dengan sinyalemen adanya kecenderungan Indonesia mempelajari/menimbang pendekatan yang mengakui kombinasi kompetisi dan kerja sama (coopetition), yang implikasinya menuntut kalibrasi norma agar tidak mematikan kolaborasi yang pro-efisiensi namun tetap mencegah kolusi anti-persaingan. Naskah menyebut coopetition, namun pada naskah ini belum ada analisis tentang parameter pembeda yang tegas antara kolaborasi yang pro-efisiensi (misalnya, standard-setting, R&D collaboration) dan kolusi anti-persaingan—padahal hal ini krusial agar revisi UU tidak menghasilkan norma yang “membingungkan” antara versi pelaku usaha dan versi penegak hukum.

Naskah akademik mengaitkan Pasal 33 UUD sebagai landasan kebijakan politik persaingan usaha. Dicermati, tidak ada elaborasi lebih jauh bagaimana menempatkan kombinasi kompetisi dan kerja sama (coopetition) itu secara konseptual menurut perspektif Pasal 33 UUD.

Dalam konteks Pasal 33 UUD juga, naskah akademik seharusnya mengangkat isu yang selama ini disoroti dalam kinerja penegakan hukum persaingan usaha, yaitu ketika KPPU harus berhadapan dengan badan usaha milik negara (BUMN). Secara teori, BUMN merupakan badan usaha yang sama kedudukannya dengan badan usaha milik swasta karena keduanya menjalankan aktivitas komersial. Namun, BUMN juga mendapat tugas menyelenggarakan layanan publik, sehingga ada peluang untuk memasukkan area usaha BUMN mendekati zona eksklusi atau eksempsi melalui natural monopoly atau statutory monopoly.

Pesan kedua terkait efektivitas penegakan hukum yang dijalankan oleh KPPU. Naskah akademik sudah menekankan pentingya fungsi penyidik/penydikan (investigative capacity). Untuk itu, status dan kewenangannya KPPU dianggap belum cukup jelas dan dapat mengganggu kinerja, apalagi bila dibandingkan dengan lembaga lain yang memiliki perangkat penyidikan internal (contoh yang disebut: otoritas di sektor keuangan). Harus disadari bahwa penegakan hukum membutuhkan perangkat investigasi yang kuat, sementara isu “brain-drain”  di KPPU cukup nyaring terdengar. Dengan demikian penegasan tentang perlunya memperkuat kelembagaan KPPU dengan kenyamanan bekerja dari sumber daya manusianya, memang layak mendapatkan perhatian serius.

BAGIAN KEDUA

1. Judul Undang-Undang

Munculnya judul UU Nomor 5 Tahun 1999 ini memiliki latar belakang historis, yang tidak dapat dilepaskan dari keinginan kuat agar praktik monopoli yang terjadi di akhir era Pemerintahan Orde Baru, harus diakhiri. Judul undang-undang ini seperti masih ingin memberi penekanan pada pesan historis itu.

Oleh karena draf ini mengacu ke perubahan atas UU yang sudah ada, maka judul dari UU itu tidak mengalami perubahan. Namun, judul dalam UU ini secara denotatif telah mempersempit makna, sehingga seluruh aspek “hukum persaingan usaha” (yang bermakna luas) diidentikkan dengan “hukum larangan praktik monopoli dan persaingan usaha tidak sehat” (yang bermakna lebih sempit). Akibatnya, karena menyesuaikan dengan judul UU ini, maka menurut Pasal 35 draf perubahan, KPPU pun mempunyai tugas mengawasi dan menegakkan hukum larangan Praktik Monopoli dan/atau Persaingan Usaha Tidak Sehat. Bukankah seharusnya tugas KPPU adalah mengawasi dan menegakkan hukum persaingan usaha [yang sehat]?

Saran: redaksi Pasal 35 (draf) tidak dirumuskan dengan “hukum larangan praktik monopoli dan/atau persaingan usaha tidak sehat”, tetapi cukup “hukum persaingan usaha”.

2. Konsiderans [Menimbang]

Konsiderans ini mengindentifikasi letak landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis dari perlunya perubahan atas UU Nomor 5 Tahun 1999 itu. Kendati sering tidak menarik perhatian, bukan berarti redaksi dari konsiderans ini tidak penting.

• Konsiderans huruf a, yang menekankan isi Pasal 33 UUD yang mencantumkan tujuan efisiensi sebagai dasar dalam penyelenggaraan ekonomi di Indonesia. Jika ditelusuri, tujuannya bukan “efisiensi” melainkan “efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, … dst.”. Penambahan kata-kata ini lahir sebagai kompromi terhadap perdebatan yang mewarnai perumusan ulang Pasal 33 pada tahun 2002, sehingga tidak layak jika dipotong hanya demi “efisiensi”. Disarankan agar kata-kata yang relevan sebagaimana tercantum dalam Pasal 33 UUD idapat ditulis utuh.
• Konsederans huruf b menyatakan adanya potensi pelanggaran persaingan usaha mengingat perkembangan pasar digital dan belum dapat menjangkau kegiatan pelaku usaha yang berpotensi menimbulkan kegiatan pelaku usaha yang berpotensi menimbulkan kerugian dan persaingan usaha tidak sehat.” Jika ditelusuri lebih jauh, isi dari perubahan ini tidak hanya fokus ke arah itu, melainkan ada substansi baru, yang secara redaksional telah dimuat dalam Penjelasan Umum. Sayangnya, pasal-pasal dalam batang tubuh juga tidak terlihat ada pengaturan tentang pasar digital itu, kecuali secara minimalis ada disinggung secara tidak langsung dalam Pasal .25 ayat (2) huruf c (dalam konteks kekuatan jaringan, kekuatan teknologi).

Di dalam Penjelasan Umum, dinyatakan terdapat lima hal yang diubah dalam draf ini, yaitu:

1. perluasan pengertian pelaku usaha agar dapat menjangkau secara ekstrateritorial;
2. perubahan pengaturan pemberitahuan (notifikasi) untuk penggabungan atau peleburan badan usaha, atau pengambilalihan saham (dari pasca ke pra);
3. pengaturan lebih komprehensif mekanisme dan tata cara penyelesaian perkara;
4. penegasan kedudukan KPPU sebagai lembaga negara yang berimplikasi pada pelaksanaan fungsi, tugas, dan wewenangnya; dan
5. pemindahan ketentuan persekongkolan ke dalam bab perjanjian yang dilarang (dan belum disinggung adalah sebaliknya: pemindahan integrasi vertikal ke bab kegiatan yang dilarang).

Kemudian terdapat tiga hal yang ditambahkan:

1. larangan penyalahgunaan posisi tawar yang dominan;
2. pengampunan dan pengurangan hukuman (leniency program); dan
3. penguatan fungsi KPPU sebagai lembaga negara.

Penyebutan berkali-kali tentang penegasan kedudukan dan penguatan fungsi KPPU sebagai lembaga negara, menunjukkan komitmen kuat dari pembentuk undang-undang terhadap keberadaan KPPU. Hal ini adalah sisi positif dari draf perubahan ini.

3. Permasalahan di Beberapa Pasal

Terdapat beberapa pasal yang berpotensi problematis. Pasal-pasal (sesuai tercantum dalam draf) antara lain sebagai berikut:

1. Pasal 1 butir 3: Pelaku Usaha. Definisi ini menambahkan kata “di luar negeri” dengan tujuan agar yurisdiksi ekstrateritorial dapat terpenuhi. Sayangnya, kata-kata “yang melakukan kegiatan usaha di wilayah hukum negara Republik Indonesia” kembali mengunci aspek teritorialitas itu. Bukan tidak mungkin, kegiatan usaha (apalagi di era digital ini) pelaku usaha melakukan usahanya di luar hukum negara Republik Indonesia, tetapi tetap berdampak di pasar bersangkutan [di Tanah Air] dan jelas-jelas mengganggu keseimbangan antara kepentingan pelaku usaha Indonesia, konsumen Indonesia, masyarakat Indonesia, dan kepentingan umum di Indonesia (lihat asas yang digarisbawahi dalam Pasal 2). Sebagai contoh ada tiga perusahaan A, B, dan C membuat kartel harga untuk suatu komponen input (misalnya bahan kimia, chip, panel, atau bahan baku) dan mereka hanya menjual ke pabrik perakitan di negara ketiga (misalnya Vietnam/Thailand), bukan ke Indonesia. Komponen inilah yang dipakai oleh pabrik perakitan ini untuk membuat produk jadinya (alat elektronik, dll.) ke Indonesia. Jadi harga produk rakitan di Indonesia naik akibat kartel input.
2. Pasal 1 butir 6: Perjanjian. Definisi ini telah memperluas subjek yang membuat perjanjian, yaitu bisa pelaku usaha dengan sesama pelaku usaha dan/atau pihak lain. Hal ini sejalan dengan perpindahan pasal tentang persekongkolan, yang kini dimasukkan ke dalam kriteria perjanjian yang dilarang. Pelaku pesekongkolan memang tidak selalu sesama pelaku usaha. Persoalannya adalah bahwa dalam berbagai putusannya, KPPU menafsirkan “perjanjian” ini sebagai perjanjian keperdataan yang keabsahannya mengikuti ketentuan Pasal 1320 KUH Perdata. Hal ini tidak tepat karena perjanjian yang unsurnya ingin dibuktikan terpenuhi di dalam tindak pelanggaran terhadap UU No. 5 Tahun 1999 justru perjanjian yang seharusnya tidak sah (karena tidak memenuhi syarat objektif ‘kausa yang halal’).
3. Pasal 1 butir 11: Konsumen. Definisi konsumen ini mengambil alih batasan yang ada dalam UU No. 8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen. Padahal, definisi ini memiliki sejumlah kelemahan, seperti kata “setiap orang” (tidak jelas apakah hanya orang perseorangan atau mencakup juga badan usaha), lalu “barang/jasa yang tersedia dalam masyarakat” (tidak jelas apakah mengharuskan barang/jasa harus sudah ada secara fisik di pasar), lalu tidak untuk diperdagangan (memang menunjukkan end-consumer, tetapi motif saat mengkonsumsi kerapkali sulit untuk dibuktikan dan mudah berubah).
4. Pasal 1 butir 14: KPPU. Definisi ini hanya mengacu ke tugas-tugas KPPU menurut UU No. 5 Tahun 1999 sebelum perubahan. Perlu dipertimbangkan apakah tugas-tugas yang diberikan oleh peraturan lain, yang sekarang sudah ditambahkan (misalnya terkait program kemitraan) juga tertampung dalam definisi tersebut.
5. Pasal 2. Dinyatakan pengaturan mengenai larangan praktik monopoli dan persaingan usaha tidak sehat berasaskan demokrasi ekonomi dengan memperhatikan keseimbangan antara kepentingan pelaku usaha, konsumen, masyarakat, dan kepentingan umum. Sayangnya, tambahan kata “konsumen dan masyarakat” (bandingkan dengan rumusan lama) ternyata tidak cukup diakomodasi dalam pasal-pasal selanjutnya (lihat misalnya Pasal 3 huruf a).
6. Pasal 16B, ada larangan persekongkolan dalam bentuk mendapatkan informasi kegiatan usaha pesaingnya yang diklasifikasikan sebagai rahasia dagang. Menurut Pasal 3 UU No. 30 Tahun 2000 tentang Rahasia Dagang, perlindungan kerahasiaan dagang baru ada apabila terdapat upaya-upaya sebagaimana mestinya dari perusahaan itu, yaitu berupa semua langkah yang memuat ukuran kewajaran, kelayakan, dan kepatutan yang harus dilakukan (reasonable measures). Misalnya,di dalam suatu perusahaan harus ada prosedur baku berdasarkan praktik umum yang berlaku di tempat-tempat lain dan/atau yang dituangkan ke dalam ketentuan internal perusahaan itu sendiri. Demikian pula dalam ketentuan internal perusahaan dapat ditetapkan bagaimana rahasia dagang itu dijaga dan siapa yang bertanggung jawab atas kerahasiaan itu. Jadi, jika langkah-langkah ini tidak/belum ada di suatu perusahaan (misalnya pada kebanyakan UMKM di Indonesia), maka klasifikasi rahasia dagang itu menurut Pasal 16B menjadi sangat rentan untuk diperdebatkan.
7. Sisipan di antara Pasal 20 dan Pasal 21 seharusnya bukan berada pada Bagian Ketiga, melainkan masuk Bagian Keempat.
8. Pasal 25 ayat (1) dan Pasal 27 huruf a: Ketentuan persentase dalam kedua pasal ini sejak lama sudah dirumuskan secara berbeda dan secara akademis memang membingujngkan. Makna “menguasai 50% atau lebih” tentu berbeda dengan “menguasai lebih dari 50% “.
9. Pasal 25 ayat (2): kekuatan teknologi. KPPU perlu memperhatikan kemungkinan pengawasan terkait penguasaan arsitektur teknologi, yang berindikasi mengubah perilaku sekaligus membuat ketergantungan konsumen pada satu teknologi tertentu. Antisipasi demikian tidak mudah karena membutuhkan kemampuan daya analisis yang tajam dan visioner.

BAGIAN KETIGA

Hal yang menjadi isu untuk pembangunan kapasitas kelembagaan di KPPU adalah berkenaan dengan ide pengalihan status pegawasi KPPU menjadi aparatur sipil negara (ASN). Hal ini konon sejak lama memang menjadi aspirasi dari pegawai KPPU. Situasinya kurang lebih sama seperti pengalihan pegawasi Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) pada tahun 2020.

Pengalihan status pegawai KPPU menjadi ASN ternyata dititipkan di dalam Pasal II angka 1 huruf e (draf), yang menyatakan: “Pegawai pada KPPU terhitung sejak diundangkannya Undang-Undang ini diangkat sebagai aparatur sipil negara dengan perhitungan masa kerja secara penuh.” Bagi para pengamat eksternal, pengalihan status kepegawaian in biasanya dituding akan mengurangi independensi KPPU. Kekhawatiran demikian masuk akal, tetapi saat ini tampaknya tidak ada opsi lain yang lebih baik, sekaligus yang dapat mengakomodasi aspirasi para pegawai KPPU. Oleh sebab itu, jika usulan ini dipenuhi, maka selanjutnya KPPU wajib membuat peraturan internal untuk menegaskan komitmen KPPU yang tidak dapat ditawar-tawar berkenaan dengan independensinya.

Independensi ini harus pula diperlihatkan KPPU, khususnya melalui putusan-putusannya. Oleh sebab itu, sebanyak dan selengkap apapun substansi undang-undang ini diformulasikan, tidak akan mampu mengantisipasi dinamika dunia usaha, khususnya di era digital. Oleh sebab itu, KPPU perlu tampil progresif, namun selanjutnya dapat menjaga konsistensi sikapnya. Putusan pada perkara serupa sedapat mungkin dijadikan preseden, kecuali ada ratio decidendi yang baru, yang hadir karena tuntutan/kebutuhan yang prinsipiil.

Di dalam draf telah dimuat ketentuan pembentukan majelis kehormatan apabila ada komisioner yang melakukan pelanggaran kode etik.  Majelis ini berbentuk ad-hoc, dengan anggota sebanyak tujuh orang, dengan tiga di antaranya adalah unsur anggota KPPU sendiri. Asumsi pelanggaran kode etik ini terjadi dalam hal komisioner KPPU itu menangani kasus tertentu. P adahal situasinya tidak selalu demikian. Ada banyak tugas-tugas KPPU (seperti dalam menangani program kemitraan dan program kepatuhan), yang sangat terbuka peluang pelanggaran kode etik juga.

Untuk itu, KPPU perlu menyusun kode etik yang lebih komprehensif, yang menjangkau komisioner dan semua pegawai KPPU (kendati sudah ada pengalihan status sebagai ASN).

PENUTUP

Demikian beberapa catatan diberikan untuk menjadi bahan pertimbangan dan diskusi.

---