Oleh SHIDARTA (Mei 2026)

Dalam sebuah diskusi di kelas, seorang mahasiswa bertanya tentang apakah sebuah keputusan pemimpin perguruan tinggi, misalnya berupa penetapan sanksi atas pelanggaran yang dilakukan oleh mahasiswa, dapat dilakukan upaya hukum administratif ke instansi di luar perguruan tinggi? Jika jawabannya ya, apakah justru hal itu tidak mencederai otonomi perguruan tinggi?

Konteks pertanyaan mahasiswa tadi tercetus saat kami mengangkat isu maraknya kekerasan, khususnya seksual, akhir-akhir ini di perguruan tinggi. Saya menilai pertanyaan ini menarik karena mahasiswa itu tidak sekadar menyasar persoalan teknis terkait tata kelola perguruan tinggi, melainkan menyentuh problem yang lebih mendasar dalam hukum administrasi negara, yaitu mengenai apakah keputusan pemimpin perguruan tinggi dapat dikualifikasikan sebagai keputusan administrasi yang terbuka untuk diuji kembali melalui mekanisme administratif tertentu.

,Jawaban sementara saya di kelas ketika itu adalah bahwa keputusan rektor dapat digolongkan sebagai keputusan administrasi yang bersifat konkret, individual, dan final. Pada prinsipnya ia tetap terbuka untuk diajukan upaya hukum administratif. Untuk itu perlu dibedakan antara keberatan dan banding. Dua jenis upaya ini memiliki perbedaan secara fundamental.

Karena keterbatasan waktu, saya tidak sempat mengelaborasi. Mudah-mudahan artikel ini dapat melanjutkan jawaban tersebut.

Dua Peraturan Menteri

Terkait dengan konteks kekerasan di perguruan tinggi, Menteri Pendidikan, Kebudayaan, Riset, dan Teknologi pernah mengeluarkan peraturan Nomor 30 Tahun 2021 (selanjutnya disebut Peraturan 2021) tentang Pencegahan dan Penanganan Kekerasan Seksual di Lingkungan Perguruan Tinggi. Peraturan ini kemudian dicatut dengan peraturan Nomor 55 Tahun 2024 (selanjutya disebut Peraturan 2024) tentang Pencegahan dan Penanganan Kekerasan di Lingkungan Perguruan Tinggi. Dari judul peraturan ini jelas terlihat, bahwa denotasi kekerasan sudah diperluas cakupannya.

Dengan maraknya kasus-kasus kekerasan di perguruan tinggi (pada tulisan ini kita ambil contoh universitas), pemimpin universitas (rektor) diminta menyusun kebijakan dan mengambil tindakan pencegahan dan penanganan kekerasan. Hal itulah yang menjadi tujuan spesifik dari pemberlakuan Peraturan 2021.

Tujuan ini sudah bertambah pada Peraturan 2024. Dalam peraturan ini, kewajiban menyusun dan menetapkan kebijakan dan pedoman pencegahan dan penanganan kekerasan “hanya” menjadi salah satu cara untuk memperkuat tata kelola. Mungkin karena itu pula Peraturan 2024 ini memuat ketentuan-ketentuan yang sangat detail, sehingga sekilas tidak lagi membutuhkan peraturan lebih teknis di tingkat universitas.

Satuan Tugas

Sama seperti peraturan yang lama, pembentukan satuan tugas (Satgas) di tiap-tiap univesitas menjadi keniscayaan. Personalia Satgas ini tidak main-main. Proses rekrutmen [bakal] calon anggotanya harus lewat laman resmi perguruan tinggi itu dan harus dapat diakses publik selama kurun waktu 30 hari kalender. Jumlah minimal anggotanya juga ditentukan.

Produk akhir dari Satgas ini, diatur dalam Pasal 69, 71, dan 72 Peraturan 2024, yaitu berupa kesimpulan dan rekomendasi yang disampaikan oleh Satgas kepada rektor. Lalu, rektor menindaklanjuti kesimpulan dan rekomendasi itu dengan menerbitkan keputusan. Keputusannya dapat berupa dugaan kekerasan tidak terbukti atau dugaannya terbukti disertai sanksi administratif. Opsi yang hanya mengerucut kepada dua jenis “amar” tersebut sebenarnya tidak lengkap karena dapat saja dugaan kekerasan memang terbukti tetapi sanksi administratif tidak layak diberikan. Hal ini terkesan “aneh” bagi orang awam, tetapi probabilítas demikian disediakan dalam ilmu hukum, misalnya ketika kita berbicara tentang alasan penghapus (pembenar dan pemaaf).

Pasal 78 Peraturan 2024 mengatakan sebagai berikut:

(1) Dalam hal Korban atau Pelaku menganggap keputusan yang diberikan tidak adil, Korban atau Pelaku dapat mengajukan keberatan.
(2) Korban atau Pelaku mengajukan keberatan terhadap: a. keputusan Pemimpin Perguruan Tinggi yang merupakan hasil penanganan dugaan Kekerasan yang dilakukan oleh Satuan Tugas kepada Inspektorat Jenderal; atau b. keputusan badan penyelenggara Perguruan Tinggi yang merupakan hasil penanganan dugaan Kekerasan yang dilakukan oleh Inspektorat Jenderal kepada Menteri.

Ketentuan Pasal 78 ini merancukan istilah “keberatan” dengan “banding”. Jika seorang rektor membuat keputusan, maka apakah keputusan itu dapat dimintakan untuk ditinjau kembali oleh rektor itu sendiri? Secara hukum administrasi, hal ini jelas dibenarkan. Asas contrarius actus mengajarkan demikian. Inilah hakikat dari keberatan, yaitu peninjauan keputusan yang diajukan permohonannya kepada pejabat yang mengeluarkan keputusan itu. Jika keputusan itu ditujukan kepada pejabat yang lebih tinggi hierarkinya (daripada pejabat yang mengeluarkan keputusan awal), maka upaya itu disebut banding. (Lihat note: [1])

Dalam Peraturan 2021, sebenarnya rumusannya jauh lebih bagus. Di situ dikatakan bahwa rektor menjatuhkan sanksi setelah mendapat rekomendasi dari Satgas.[2]  Sebuah rekomendasi adalah sebuah usulan keputusan. Prosesnya masih bergulir di internal institusi perguruan tinggi dan belum terpublikasikan ke luar. Satgas memang selayaknya bekerja dalam keheningan (tetapi sigap dan cepat) dalam rangka memberi usulan penyelesaian terbaik kepada rektor, sehingga hanya ia dan rektor saja yang seharusnya tahu seperti apa rekomendasi itu dihasilkan. Artinya, ujung suatu kasus baru telrihat ketika keputusan rektor dimunculkan. Dengan sendiri, harus dicatat bahwa Rektor memiliki kewenangan untuk memutuskan sendiri di luar rekomendasi, tetapi hal itu tentu perlu diinformasikan kepada Satgas berkenaan dengan alasan-alasan mengapa ia sampai membuat keputusan berbeda.

Dalam Peraturan 2024, produk dari Satgas kurang lebih masih sama, berupa  “kesimpulan dan rekomendasi”. Uniknya, dalam peraturan ini tidak ada ketentuan yang mengatakan rektor boleh membuat keputusan yang tidak sesuai dengan kesimpulan dan rekomendasi. Dengan demikian,Pasal 71 ayat (1) terkesan tidak memberi peluang itu.

Lagi-lagi, ketentuan yang ada dalam Peraturan 2021 membuat rumusan lebih bagus. Dalam Pasal 17 peraturan lama itu disebutkan:

(1) Dalam hal Pemimpin Perguruan Tinggi tidak berwenang mengenakan sanksi administratif, Pemimpin Perguruan Tinggi meneruskan rekomendasi sanksi administratif kepada Menteri melalui direktur jenderal yang membidangi urusan pendidikan tinggi sesuai dengan kewenangan.

(2) Dalam hal Terlapor merupakan Pemimpin Perguruan Tinggi dan telah terbukti melakukan Kekerasan Seksual, Satuan Tugas meneruskan rekomendasi sanksi kepada Menteri melalui direktur jenderal yang membidangi urusan pendidikan tinggi sesuai dengan kewenangan.

Ayat (1) dari Peraturan 2021 sama sekali tidak mengatakan bahwa setiap keputusan rektor berkenaan dengan kasus kekerasan itu dapat diteruskan kepada Menteri terkait. Ayat ini juga tidak berbicara tentang “keberatan” atau “banding”. Ayat ini berpesan bahwa rektor perlu mencermati batas-batas kewenangan yang dimilikinya guna mencegah terjadinya pelampauan kewenangan (ultra vires). Dalam hal ada tindakan administrasi yang di luar kewenangan rektor, maka rektor memberi rekomendasi kepada Menteri melalui dirjen terkait.

Ayat (2) dari Peraturan 2021 mengatur hal lain. Mengingat rektor adalah pejabat yang mengambil keputusan final, maka apabila ia berhadapan dengan konflik kepentingan di dalam kasus itu, ia harus diminta untuk tidak ikut memutus (recusal). Menteri kemudian mengambil alih tugas untuk membuat keputusan ini. Satgas tetap bekerja, tetapi kali ini ia membuat suatu hierarchical escalation, dengan menujukkan rekomendasinya ke pejabat yang lebih tinggi daripada rektor. Oleh karena pimpinan perguruan tinggi (termasuk perguruan tinggi swasta) pada hakikatnya juga adalah pejabat administrasi negara yang keputusannya berpeluang menjadi keputusan tata usaha negara, maka pejabat yang lebih tinggi daripada rektor itu adalah menteri yang portofolio pekerjaannya di bidang pendidikan tinggi.

Inspektoral Jenderal dan Otonomi Peruguran Tinggi

Apakah ini melanggar otonomi perguruan tinggi? Tentu tidak boleh ditafsirkan demikian. Benar, bahwa “bola” dari pengambilan keputusan sudah dialihkan ke pihak eksternal perguruan tinggi itu, tetapi hal ini justru untuk mencegah agar Satgas yang dibentuk oleh rektor tetap bekerja dengan menerapkan prinsip imparsialitas dan berkiprah sejalan dengan tujuan keberadaannya.

Situasinya sangat berbeda dengan Peraturan 2024. Peraturan ini semula memposisikan Inspektorat Jenderal Kementerian sebagai unit kerja di Kementerian yang menyelenggarakan tugas pengawasan internal (lihat Pasal 1 butir 9). Internal di sini adalah internal Kementerian. Dapat diperdebatkan, apakah kasus kekerasan yang terjadi di perguruan tinggi swasta, termasuk dalam lingkup pekerjaan Inspektoral Jenderal. Belum lagi jika perguruan tinggi ini berada di bawah Kementerian lain (misalnya Kementerian Agama). Apakah Pasal 78 yang saya kutip di atas masih berlaku? Padahal, Pasal 1 butir 10 Peraturan 2024 dengan eksplisit mengatakan bahwa Perguruan Tinggi adalah satuan pendidikan yang menyelenggarakan pendidikan tinggi. Tidak ada kata-kata tambahan “di bawah Kementerian” [yang notabene berarti terbatas pada kementerian yang mengeluarkan peraturan ini].

Setiap keputusan administratif yang individual dan final, selalu saja terbuka untuk dinilai kembali. Mekanismenya dapat ditempuh melalui berbagai jalur. Tentu saja, pengertian “final” ini dapat disiapkan di area internal perguruan tinggi, yakni melalui keberatan, untuk diuji lagi oleh rektor tersebut. Apakah mungkin ada upaya tertentu yang diajukan ke instansi di luar perguruan tinggi? Hak ini tidak dapat dikesampingkan, termasuk di luar jalur administratif. Untuk jalur di luar administratif, misalnya ia dapat membuat pengaduan ke Komnas Hak Asasi Manusia atau mengajukan gugatan ke Pengadilan Tata Usaha Negara. Kesediaan Inspektoral Jenderal Kementerian untuk menampung ‘limpahan” kasus kekerasan yang telah diproses di perguruan tinggi, dapat menunda sementara makna “final” secara administratif itu, tetapi keputusan yang diberikannya pada akhirnya  tidak menutup peluang bagi pihak-pihak yang terkait untuk membawanya pula ke jalur yudisial.

Hal yang dikhawatirkan adalah apabila Kementerian membuat keputusan yang bertolak belakang dengan keputusan rektor, yang mungkin sudah sejalan dengan kesimpulan dan rekomendasi Satgas. Sebagai contoh, rektor menjatuhkan sanksi mengakhiri status pelaku sebagai mahasiswa, sedangkan Inspektorat Jenderal memutuskan sebaliknya. Jika hal ini dilakukan, maka Inspektorat Jenderal jelas sudah menjadi lembaga banding yang berpotensi menggerus kewibawaan perguruan tinggi dalam melakukan tata kelola penanganan kasus konkret yang terjadi di lingkup kampusnya.

Otonomi perguruan tinggi menempatkan negara lebih sebagai regulator dan pengawas, alih-alih mengintervensi kebijakan atas suatu kasus konkret yang telah diproses oleh Satgas yang konon personalianya terdiri dari orang-orang pilihan. Di sisi lain, Inspektoral Jenderal tampaknya tidak bakal mampu secara intens menelusuri kasus itu sekomprehensif yang telah dilakukan oleh Satgas dengan jangkauan semua kasus yang diajukan oleh pihak-pihak terkait dari seluruh penjuru Indonesia. Paling jauh, Inspektoral Jenderal hanya boleh melakukan peninjauan sebatas keabsahan formal-prosedural.

Penutup

Terlepas dari catatan-catatan di atas, saya tentu perlu mengapresiasi niat baik Menteri menerbitkan peraturan terbaru tersebut sebagai respons positif menyikapi gejala maraknya kekerasan (tidak hanya seksual) di lingkungan perguruan tinggi. Catatan yang paling umum tentu, semuanya harus tetap menjunjung tinggi otonomi perguruan tinggi dalam membuat peraturan kebijakan dan keputusan administrasi, sejalan dengan aturan, prinsip, dan asas yang lazim berlaku dalam rezim hukum administrasi. Semangat untuk menolak kekerasan dalam bentuk apapun adalah prinsip yang tidak dapat ditawar-tawar.

Perguruan tinggi tetap memiliki otoritas untuk mengeluarkan peraturan kebijakan yang sesuai dengan kondisi yang ada di perguruan tinggi masing-masing. Pemantauan penulis terhadap beberapa perguruan tinggi yang sudah membentuk Satgas, dalam realitasnya juga tidak mengikuti secara persis panduan pasal-pasal dalam peraturan ini. Peraturan 2024 ini, dengan demikian, harus tetap dibaca sebagai peraturan yang substansinya adalah “pedoman untuk membuat pedoman”. Ada banyak kata-kata “wajib” yang disebutkan dalam peraturan tersebut, yang seharusnya dibaca dengan optik ini.(***)

[1] Sebagai pengajar hukum persaingan usaha, saya kerap ditanyakan mengapa putusan KPPU diajukan “keberatan” ke pengadilan niaga? Mengapa tidak digunakan istilah “banding”?  Penjelasan mengenai hal ini tidak cukup lengkap, tetapi diduga karena KPPU tidak diposisikan sebagai pengadilan penuh, sehingga koreksi yudisial ke pengadilan niaga masih digolongkan sebagai koreksi awal.

[2] Rektor tentu dapat menjatuhkan sanksi administratif yang lebih berat daripada yang direkomendasikan. Bagaimana jika sanksinya justru lebih ringan daripada yang direkomendasikan? Peraturan menteri tahun 2021 itu memang tidak mengaturnya. Namun, dengan pemaknaan secara a-contrario, ketentuan yang tertera dalam Pasal 16 tersebut, harus dibaca bahwa hal itu dimungkinkan.